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中國公共產品經濟學家鄭志軍：化解地方政府性債務的方法和實踐大有可為
——光明日報社光明天下傳媒總經理廖廓專訪《穿透中國債務——公共產品經濟學邏輯》作者
編者按：近日，光明日報社光明天下傳媒總經理廖廓就化解地方政府性債務的方法和實踐等問題專訪了《穿透中國債務——公共產品經濟學邏輯》兩位作者，中國公參展共產品經濟學家鄭志軍和國包裝設計家開發銀行原副行長李吉平。兩位專家緊貼我國地方政府性債務實際，緊跟我國現行政府財政會計政策，從理論和實踐兩個方面，對化解地方政府性債務給出建設性、創新性方法。
圖為由中信出版集團出版，中國公共產品經濟學家鄭志軍和國家開發銀行原副行長李吉平聯合著作的《穿透中國債務——公共產品經濟學邏輯》。
圖為中國公共產品經濟學家鄭志軍。
專家簡介：
鄭志軍，國家信息中心中經網公共產品主任研究員，中國經濟信息網是國家信息中心在20多年前創立的，為各級經濟決策部門，提供我國經濟和社會發展信息的一平面設計個專業機構。鄭志軍專業從事公共產品、自然資源、環境資源等領域的定價和市場機制攤位設計研究，其理論具有原創性、基礎性。
李吉平，國家開發銀行原副行長，曾多年擔任國家開發銀行政策研究室主任，多年來站在開發性金融的視角，對我國公共產品、公共基礎設施領域有著豐富的實踐經驗和深入的理論研究。
光明日報社 光舞臺背板明天下傳媒廖廓：首先，我問一個當前比較受關注的問題，我國地方政府性債務有沒有風險？
鄭志軍：這個問題要看從哪個角度看，從當期償付性角度看，當前部分地方政府確實存在一定的債務償付壓力。但是我國的地方政府性債務主要是用于公共基礎設施建設，由于我國政府綜合財務報告制度剛剛建立，這部分資產目前尚未納入政府綜合財務報告中。這造成了大量公共基礎設施道具製作的項目貸款、投資基金、資產信托等資金呈現出只有負債項，沒有資產項，這是造成目前對地方政府性債務風險片面解廣告設計讀的原因之一。
光明日報社 光明天下傳媒廖廓：目前有沒有化解地方政府性債務的有效方法？
李吉平：尋找化解地方政府性債務的有效方法，首先要確立化解債務的方法學視角。目前社會各界對化解地方政府性債務主要從償付性角度尋找方法，比如開源節流、縮減費用、出讓經營性國有資產、和金融機構協商借新還舊、展期等方式進行償還債務。實際上，如果這些方法有效可行，那么也就不存在債務風險。地方政府性債務對應的大多是公共基礎設施，這部分資產缺乏流通價值，也很難產生有效的收入，政府建設項目有周期性，不可能一個三年前的建設項目，三年后遞交同樣的融資材料，借新還舊或展期缺乏金融合規性。當前對社會出讓或出售國有資產股權及資產用于償還債務難度也比較大。
會計準則、財務制度歷來是各個領域管理、評估和化解債務的基礎工具。在黨中央、啟動儀式國務院的領導下，在財政部的組織實施下，我國政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系已經建立。《政府會計準則——基本準則》自2017年1月1日起施行；《政府會計準則第5號——公共基礎設施》，自2018年參展1月1日起施行；《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》，自2廣告設計018年3月1日起施行。基于政府財務報告制度、政府會計準則的視角應該是管理和化解政府性債務風險的基礎視角，從這個視角上，我們可以科學、全面、準確看到政府資產負債和成本費用、從而實現資產負債強化管理、盤活存量資產、防范和化解債務風險。
鄭志軍：是的，從政府財務報告制度、政府會計準則的視角來管理和化解政府性債務風險，這是一個最基礎、最合理的視角。政府綜合財務報告中的公共基礎設施資產項及對應的負債項是評估和管理地方政府性債務的關鍵變量。
公共基礎設施按照政府會計準則，折舊期限為25-30年左右，在此期間其都具有資產價格和公共服務潛力。但是目前公共基礎設施的債務償付期限大多數是5-8年。這樣本應按照25-30年折舊費用攤銷的資產項對應成5-8年負債項，負債率被加大到3-6倍。
根據《政府會計準則第5號-公共基礎設施》和《政府綜合財務報告編制指南》的要求，公共基礎設施資產應按照25-30年左右進行折舊費用的攤銷，因此舉借債務形成的公共基礎設施資產，如果還本付息與折舊費用攤銷一致，那么資產凈值與折舊費用、折舊期限能夠保持合理對應，玖陽視覺實現政府資產負債表的系統平衡。
光明日報社 光明天下傳媒廖廓：明白，充分理解兩位專家的視角。但是公共基礎設施屬于公益性資產，缺乏基礎的價格和流動性，這能夠盤活嗎？
鄭志軍：要盤活公共基礎設施資產，前提是我們對公共基礎設施的道具製作價值、政府的需求、公眾的需求要有穿透性的認識。我們有一個誤區，認為政府需要記者會對公共基礎設施進行直接投資，穿透來看，其實政府需要的不是公共基礎設施本身，而是需要公共基礎設施為公眾服務的公共服務潛力。
《政府會計準則》中明確：服務開幕活動潛力是指政府會計主體利用資產提供公共產品和服務以履行開幕活動政府職能的潛在能力。這里的“利用資產”既可以指實物形態的，也可以指經營形態的。政府會計主體對公大型公仔共FRP資產的控制，既可以指國有資產所有權規則形態下的控制，更包括通過公共權力和制度規則的控制。
《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）舞臺背板“政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”；2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于創新政府配置資源方式的指導意見》“需要從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配奇藝果影像置，創新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益”。
地方政府通過公共基礎設施經營權有償轉讓的方式進行招拍掛，引進TOT特許經營社會資本方；將入表的公共基礎設施資產由實物形態轉變為資本形態，收回政府大量的資本性支出資金和舉借的債務資金，用于化解大圖輸出地方政府隱性債務。
財政根據公共基礎設施的25-30年的服務潛力，按照折舊費用、維護費用為基準的定價向社會資本方進行付費。這樣將政府由舉債投資基礎設施用于提供公共服務的方式，轉變為政府購買公共基礎設施服務潛力和服務能力的方式，實現了公共基礎設施投資與財政能力之間的平衡，實現了財政收支與社會代際納稅責任之間的平衡，這既是更廣義的政府與社會資本合作結構，也是更廣義的政府債轉股結構。
李吉平：公共基礎設施按照折舊費用和維護費用定價進行市場化配置，不僅僅能夠科學有效的化解地方政府性債務，而且建立了獨立、完整的公共基沈浸式體驗礎設施財政承受能力中長期預算控制機制，嚴控當前及未來政府資本性支出邊界、債務性支出邊界。該方式既滿足《中華人民共和國預算法》對一般公共預算中資本性支出的政府預算會計要求，也符合公共基礎設施資產項、費用項管理的政府財務會計要包裝設計求，建立公共基礎設施資產與公共財政資金一一對應機制，建平面設計立公共基礎設施運營周期與公共財政支付周期一一對應機制，構建去杠桿、穩杠桿的基石。以此建立獨立完整、能力匹配、可循環的公共基礎設施供給體系，實現社會事業資源方面更有效率的公平性和均等化道具製作，促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。
光明日報社 光明天下傳媒廖廓：目前運用政府會計制度化解地方政府性債務有沒有實踐的案例?
鄭志軍：運用政府會計制度化解地方政府性債務，我和李吉平先生在各自原來研究的基礎上，聯合進行一年多的深入研究，已經形成了成熟的理論成果，記者會今年9月份由中信出版社出版 《穿透中舞臺背板國債務-場地佈置-公共產品經濟學邏輯》一書。我們在研究的同時，選擇在貴州、四川、云南等多個地級市開展試點實踐，啟動儀式建立了一套完整的流程文件，從資產盤存、資產評估、入表登記、招拍掛、簽署T0T合同等；也邀請過審計部門、財政部門、發改部門、政策性銀行等領域的專家進行多次論證。通過這個方法一個地級市分3-5年，可化解債務的規模在200-500億元左右，可將互動裝置債務杠桿率降低6倍左右。
光明日報社 光明天下傳媒廖廓：非常感謝兩位專家，最后我們請二位專家談一談對自己所在研究領域的期待。
鄭志軍：我們的地方政府性債務，其資產形態是公共基礎設施，公共基礎設施是一類非常重要的公共產品。公共產品是資本流通的主要通道閥門，既能吸納貨幣也能釋放貨幣，既能吸收風險也能釋放風險，即是引發金融危機的基礎載體，也是化解債務的時代之錨。如果我們能夠精準設計，系統的規劃和管理公共產品的資本屬性，找到成因和方法，我們不僅僅能夠化解債務，而且能夠將債務資產轉危為保持公共財富、金融穩定的市場之錨。
李吉平：我國改革開放的成就舉世矚目，公共產品的豐富程度超越了歷史的最高水平，公共產品的總量為世界之最。中國眾多的人口、多層次的經濟環境和公共財政體系，使得我們的公共需求和公共產品供給一直處在供給緊張的臨界點。公共產品和公共服務的供給體系，代表著一個國家制度的秩序和溫度，代表著國家治理的靈魂，代表著我們會互動裝置塑造出什么樣的百姓靈魂。我們希望通過建設性的方法不僅僅能夠化解債務風險的本身，而且能夠通過更科學合理的方法，在基礎設施等公共產品領域建立更合理的秩序、更明確的規則、更安全的可持續性，塑造公共產品供給體系的安全感、秩序感、從容感和溫暖感。(釆訪整理：楊銀東)
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